为全面了解掌握我市采煤沉陷区治理情况，完善法律法规及政策机制，解决堵点难点问题，为系统高效推进全市采煤沉陷区治理提供科学决策依据，2024年，市决咨委对榆阳、神木、府谷、横山、子洲等县市区及山西朔州、内蒙古鄂尔多斯市等地采煤沉陷区治理情况进行了调研考察，在分析研究、比较提炼的基础上，形成本文。

榆林市涉煤地区基本情况

榆林市总面积42920平方公里，煤炭预测储量2800亿吨，已探明储量1500亿吨，涉煤面积23176.8平方公里，占全市总面积的54%。煤田主要分布在榆、神、府、靖、定、横及子洲等县市区。传统小煤窑式的开采，历经300多年的历史宣告结束。从上世纪九十年代以来，我市煤田现代化开采已有40余年，采空面积达1653平方公里，采煤沉陷区面积1363平方公里，累计治理恢复798平方公里，涉及49个乡镇、276个行政村，历年搬迁村庄54个，搬迁2406户、9625人。探索采煤沉陷区治理工作，已成为市政府及所在县市区政府刻不容缓的重大课题。

总体看，榆林市煤田开发呈现四个特点：一是煤炭产量大，2023年全市产煤6.06亿吨，占全国煤炭总产量的12.9%；二是煤田采空面积增量大，全市每年新增采空面积达100平方公里以上；三是采煤沉陷区治理存量大，目前约有565平方公里沉陷区尚未治理，占全市采煤沉陷面积的41.4%；四是矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金结余量大，2018年以来，全市共提取矿山基金342亿多元，尚有282.7亿元结余。

目前，全市采空沉陷区治理率58.6%。已建成国家级绿色矿山20个，国家级采煤沉陷区监测示范点6个；省级绿色矿山44个、采煤沉陷区治理示范点3个；榆林市矿区生态保护修复示范点6个，2023年上报省国土空间生态修复典型案例7个。

目前存在问题主要有安全与生态隐患大，社会性风险程度高；矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金存量大，作用发挥不充分；行业政策多重约束，政策壁垒突破难；老旧采空区治理难度大，历史遗留废弃矿山治理难等。

对策与建议

统一思想，提高认识。榆林是全国产煤大市，也是采煤沉陷区治理大市。各级党委、政府一定要统一思想，提高站位，完善政策法规机制，协调解决突出问题，以时不我待、功成不必在我的精神，切实抓紧抓好这项工作，向历史、向人民交出一份满意的答卷。

立法先行，依法治理。市人大常委会应针对新老矿区不同情况，加快制定矿山生态地质修复治理法律法规，从法律层面解决治理难题，进一步厘清采煤沉陷区治理的政企责任，规范治理项目实施程序和审批程序，依法推动采煤沉陷区治理工作。

政府主导，示范引领。建议成立工作专班，加强相关部门沟通协作，研究解决堵点难点问题，协调推进全市采煤沉陷区治理工作；“市上出台采煤沉陷区治理实施细则或管理办法，制定年度计划及中长期规划，完善工作机制，形成采煤沉陷区治理与可持续发展、高质量发展有机融合的良好环境。选择不同县市区、新老矿区不同类别，开展试验示范治理，建议将榆阳区金鸡滩镇、神木市西沟办事处列为试点乡镇，先试先行，取得经验，指导面上工作，进而推动和完善顶层设计。

盘活基金，完善机制。一方面，抓住陕西省自然资源厅修改基金管理办法契机，建议加进“省上监管，市上主导，县区统筹”等条款，建立“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的采煤沉陷区治理机制，突破现有矿区单元、镇域或村域行政单元、自然流域、地理单元等边界范围限制，加大对已关闭煤矿、治理主体缺失沉陷区治理力度，扩大和提升“矿山基金”使用效益，实现新区与老区、地上与地下、生态与产业系统考量，综合施策，立体治理，科学修复；另一方面，增加新能源、现代农业、文化旅游等一二三产业融合的多元治理模式，切实解决基金使用效益低、治理模式单一、带动矿区群众增收乏力等问题，有效激发各类治理主体的积极性和创新活力，实现经济、生态、社会效益相统一，企业、民生、社会和谐发展的目标。

突破瓶颈，规模治理。市政府相关部门要拿出专题研究报告，向国家自然资源、生态环境、林草等部门争取政策，尽快在碎片化耕地与碎片化林草地空间置换、老旧矿区整治和生态修复方面获得更大政策空间，从政策上解决制约耕地集中连片化、农业生产机械化的瓶颈问题，实现治理区内林地、草地、耕地，优化组合、规模治理、面积不少、质量提高、群众收益增加的多赢目标。

创新模式，提高效益。调动一切力量，煤矿、政府、民营企业及其他投资实体，均可参与沉陷区治理。创新模式，因地制宜，多措并举，走采煤沉陷区治理与生态文明建设、乡村振兴、产业发展、群众增收有机结合的路子。治理工作应以乡镇为单元，以整合后的煤矿井田范围为责任片区，县市区政府必须从每个治理项目的整体规划、年度治理计划、单项设计、工程实施、工程验收到产业开发、产业植入等方面全方位、全过程组织参与，做到治理基金，应提尽提；治理区块，应治尽治，适时治理，系统治理，高效治理。当下，应尽快解决因政策制约处于停工状态的榆阳区金鸡滩镇陕西有色榆林煤业有限公司采空塌陷区土地复垦项目和神木市三道河地质公园项目开发及国家级煤炭博物馆建设项目的困境，妥善处理项目涉地、涉煤、“动地”“动煤”等问题，推动全市采煤沉陷区治理工作顺利实施。

项世荣 杨汉元　张忠锋